——如何設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和搞好規(guī)劃設(shè)計(jì)
張家繁
農(nóng)村人居環(huán)境整治工作是習(xí)近平總書記親自推動(dòng)、中央統(tǒng)一部署的三年重大民生工程，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須打好打贏的一場(chǎng)硬仗，也是全面建成小康社會(huì)必須完成的基礎(chǔ)性任務(wù)。如何打好打贏這場(chǎng)硬仗？通過(guò)對(duì)國(guó)家、省及佳市實(shí)施方案的學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)，在吃透方案精神的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，就佳木斯市所屬縣（市）目前狀況，關(guān)鍵在于各縣市要充分考慮我們的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)際，因地制宜，科學(xué)組織、科學(xué)規(guī)劃，有布局、有重點(diǎn)、有序有效組織推進(jìn)。對(duì)此，本文就如何領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置和搞好規(guī)劃設(shè)計(jì)做以下研究，旨在為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考（多以富錦市為例）。
一、現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置及規(guī)劃編制面臨的問題及矛盾
1、現(xiàn)行的組織工作機(jī)構(gòu)不能夠從科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、執(zhí)行力方面有力有序有效組織開展工作。農(nóng)村人居環(huán)境整治是一項(xiàng)系統(tǒng)性戰(zhàn)略工程和艱巨任務(wù)，組織強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是重中之重。目前，在組織建設(shè)上的實(shí)施步驟，還是由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，各個(gè)職能部門配合的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，無(wú)論是在工作指導(dǎo)上、推進(jìn)上、協(xié)調(diào)上都會(huì)產(chǎn)生許多扯皮的問題，最終還是要拿到市政府常務(wù)會(huì)或市委擴(kuò)大會(huì)上研究解決。各縣市普遍采取的成立領(lǐng)導(dǎo)小組，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，各個(gè)相關(guān)職能部門配合的組織架構(gòu)，具體工作任務(wù)分別由相關(guān)部門牽頭組織實(shí)施，看起來(lái)很完善，但實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中及顯示效果存在很多問題和矛盾。比如富錦市由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭落實(shí)這項(xiàng)艱巨任務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室落在了市原新農(nóng)村建設(shè)辦公室。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，其辦公室負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、綜合、組織推動(dòng)等日常工作由于人少、很多工作開展遇到的協(xié)調(diào)配合、執(zhí)行效果等方面大打折扣，全市2018年11月28日印發(fā)的《富錦市農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)實(shí)施方案（2018——2020年）的通知（富辦發(fā)［2018］35號(hào)文件，在運(yùn)行過(guò)程中，遇到很多實(shí)際問題以及配合部門存在推諉扯皮、辦事效率、效能低下等問題，致使有些工作處于停滯狀態(tài)。筆者認(rèn)為，這種組織領(lǐng)導(dǎo)框架的弊端很多，必須從戰(zhàn)略上加以調(diào)整，創(chuàng)新組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以有力有為的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來(lái)組織實(shí)施打贏這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。
2、市鎮(zhèn)村全部缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，不能夠從整體布局上、要素配置上、發(fā)展空間上有力有序有效按規(guī)劃組織推進(jìn)。據(jù)調(diào)查，富錦市目前沒有編制出全市以及各鎮(zhèn)、各村對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治的系統(tǒng)性規(guī)劃。由于全市沒有形成市鎮(zhèn)村整體規(guī)劃，更談不上對(duì)市鎮(zhèn)村規(guī)劃的評(píng)估論證了。經(jīng)調(diào)查，多數(shù)都是在原有基礎(chǔ)上修修補(bǔ)補(bǔ)，缺少對(duì)鎮(zhèn)、村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展空間的整體設(shè)計(jì)和預(yù)留，存在著雨過(guò)地皮濕的應(yīng)付、對(duì)付等淺嘗輒止的問題。而涉及到的相關(guān)職能部門、專業(yè)部門，由于2019年初的機(jī)構(gòu)改革，調(diào)整合并重組，對(duì)此規(guī)劃編制也沒有做到盡快落實(shí)。基于這種狀況，目前開展的農(nóng)村人居環(huán)境整治只是停留在頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的狀態(tài)中，缺少有效的整體整治和根治，而且在運(yùn)行中面臨的矛盾又依然復(fù)雜。筆者認(rèn)為，佳木斯市所屬各縣市必須在先有規(guī)劃編制的前提下，通過(guò)評(píng)估論證，再進(jìn)行系統(tǒng)性的、有重點(diǎn)的、分次序的整治農(nóng)村人居環(huán)境。
二、創(chuàng)新組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制及搞好規(guī)劃編制的解決辦法
1、在組織領(lǐng)導(dǎo)上成立專門機(jī)構(gòu)，科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)整治。農(nóng)村人居環(huán)境整治這項(xiàng)系統(tǒng)工程，時(shí)間已經(jīng)過(guò)半，余下的時(shí)間緊，任務(wù)重，因此，必須要強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，成立專門機(jī)構(gòu)。抽調(diào)專職干部，由市委、市政府任命一名副書記或副市長(zhǎng)專門專職做這項(xiàng)工作，專門機(jī)構(gòu)組建農(nóng)村人居環(huán)境整治各個(gè)職能組。筆者認(rèn)為各縣市應(yīng)抽調(diào)技術(shù)專業(yè)干部，由專職機(jī)構(gòu)設(shè)置成立。規(guī)劃組：主要對(duì)縣市農(nóng)村人居環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，主要設(shè)計(jì)各市縣保留哪些鎮(zhèn)村？合并哪些鎮(zhèn)村？抓緊選定三種類型行政村的數(shù)量，以及需要并遷村屯的數(shù)量，先從整體布局上規(guī)劃設(shè)計(jì)，然后對(duì)各鎮(zhèn)、各村進(jìn)行具體要素評(píng)估，逐鎮(zhèn)逐村進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。評(píng)估組：主要對(duì)各市縣總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村具體規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估論證，一個(gè)一個(gè)把關(guān)通過(guò)。政策組：主要整合國(guó)家、省道路、環(huán)保等對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治的政策資金投入，設(shè)立財(cái)政專戶，陽(yáng)光操作，杜絕挪用截留，并負(fù)責(zé)組織資金申報(bào)等一些列文字材料的編寫及備案，納入微機(jī)化管理。投入組，主要根據(jù)各鎮(zhèn)人居環(huán)境整治項(xiàng)目，再通過(guò)程序?qū)徍肆鞒毯?，予以撥付資金，并做好統(tǒng)計(jì)歸檔，以備審計(jì)監(jiān)督。施工組：主要由市縣或各鎮(zhèn)組織招標(biāo)，確定專業(yè)隊(duì)伍施工，并做好包保質(zhì)量承諾等工程質(zhì)量備案，以備檢查。監(jiān)理組：主要由專業(yè)技術(shù)人員組成，對(duì)各類環(huán)境施工項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理監(jiān)督，確保質(zhì)量安全保障。組建專業(yè)組織機(jī)構(gòu)，就是提高對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治指揮操作的執(zhí)行力、提升工作效率和效果，使上下機(jī)構(gòu)保持一致，工作部署一致、工作任務(wù)一致，工作節(jié)奏一致，專門打好打贏這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。
2、在規(guī)劃編制上系統(tǒng)全面，堅(jiān)持“多規(guī)合一”。佳木斯市各縣市應(yīng)以“多規(guī)合一”為原則，結(jié)合本市縣城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、村屯建設(shè)規(guī)劃、“兩頭兩尾”產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等等，對(duì)全域縣市鎮(zhèn)村的空間形態(tài)、總體布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等進(jìn)行充分銜接，全面規(guī)劃、系統(tǒng)設(shè)計(jì)。要提高規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性、實(shí)效性和可操作性，圍繞有基礎(chǔ)、有特色、有潛力的產(chǎn)業(yè)，科學(xué)合理確定中心城鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)村和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)層次，明晰重點(diǎn)，突出功能定位，實(shí)行一村一策，多種模式推進(jìn)的方式，建設(shè)一批生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善、一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)深度融合的特色鎮(zhèn)村。一是精準(zhǔn)組織專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，全面實(shí)施規(guī)劃編制。筆者認(rèn)為，各縣市應(yīng)根據(jù)國(guó)家和省、佳市方案精神，加強(qiáng)對(duì)本縣市鎮(zhèn)村建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)和方向引導(dǎo)，規(guī)化鎮(zhèn)村布局調(diào)整，科學(xué)劃定未來(lái)鎮(zhèn)村建設(shè)發(fā)展分階段、分類別、分區(qū)域的任務(wù)目標(biāo)和建設(shè)重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)本市縣鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃的編制指引，合理調(diào)控建設(shè)規(guī)模，有效避免盲目過(guò)度建設(shè)。抓緊展開縣（市）、鎮(zhèn)、村三級(jí)規(guī)劃的分類編制、功能要素統(tǒng)籌、各類整治規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)融合能力，解決矛盾出口、提升三級(jí)規(guī)劃水平這個(gè)首要問題。各縣市應(yīng)拓展技術(shù)專業(yè)人才領(lǐng)域，組織一些各條戰(zhàn)線退休的專家，依靠這些專業(yè)人員對(duì)本市縣進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，使編制的農(nóng)村人居環(huán)境整治規(guī)劃，既管好當(dāng)前，又考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)，不留歷史遺憾，不浪費(fèi)資源和避免建了扒、扒了建等決策失誤的問題發(fā)生。二是統(tǒng)籌考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)，突出協(xié)調(diào)發(fā)展。要從佳木斯市區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿Τ霭l(fā)，做好縣域之間、農(nóng)墾與縣域之間的整體布局規(guī)劃。三是各縣市應(yīng)抓緊進(jìn)行本地重點(diǎn)鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)的規(guī)劃。對(duì)重點(diǎn)鎮(zhèn)要充分考慮人居環(huán)境居住功能、服務(wù)功能、承載功能、發(fā)展功能。主要從小城鎮(zhèn)樓房建設(shè)便于居住環(huán)境改變，解決供暖配套問題和樓價(jià)低于城市問題，能夠吸引并遷村屯的農(nóng)戶愿意入住。要從教育環(huán)境學(xué)前教育、中小學(xué)配套方面吸引農(nóng)戶到小城鎮(zhèn)居住。要從鎮(zhèn)級(jí)衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)功能上吸引農(nóng)戶到小城鎮(zhèn)居住。要從發(fā)展鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)業(yè)方面創(chuàng)造雙創(chuàng)就業(yè)載體，使遷居到小城鎮(zhèn)的農(nóng)戶有業(yè)可就，就地轉(zhuǎn)化勞動(dòng)力。要從繁榮商貿(mào)物流功能上創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境，穩(wěn)定物價(jià)和減少生活吃用成本，使小城鎮(zhèn)留得住農(nóng)戶。四是精準(zhǔn)規(guī)劃重點(diǎn)村的集聚發(fā)展功能。重點(diǎn)村應(yīng)該從村級(jí)道路至通鎮(zhèn)道路利用承載功能、村級(jí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、村級(jí)經(jīng)濟(jì)、常駐人口數(shù)量、房屋建筑預(yù)留空間，承載并遷農(nóng)戶條件基礎(chǔ)，污水排放地理環(huán)境，養(yǎng)殖出村預(yù)留發(fā)展養(yǎng)殖小區(qū)空間、發(fā)展各類特色產(chǎn)業(yè)及加工等方面的資源基礎(chǔ)環(huán)境，村級(jí)衛(wèi)生室及小學(xué)校等方面進(jìn)行評(píng)估論證，作為是否確定重點(diǎn)村條件。五是精準(zhǔn)規(guī)劃制定遷村并點(diǎn)不予保留村的要件條件。組織好專業(yè)技術(shù)人員，對(duì)各鎮(zhèn)選擇的不予保留村進(jìn)行慎重評(píng)估，做好調(diào)查研究，反復(fù)論證，使遷村并點(diǎn)經(jīng)得起歷史推敲，不出現(xiàn)差錯(cuò)。六是建立“多規(guī)合一”規(guī)劃信息管理平臺(tái)。各市縣要將編制的鎮(zhèn)村規(guī)劃納入信息平臺(tái)統(tǒng)一管理，每個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、重點(diǎn)村、遷村并點(diǎn)村都要在信息平臺(tái)上標(biāo)明方位及農(nóng)戶住宅方位、村莊整體效果圖，便于研究落實(shí)各項(xiàng)推進(jìn)工作及任務(wù)，并配有詳細(xì)說(shuō)明，便于遷村并點(diǎn)農(nóng)戶選擇落戶村落。七是推進(jìn)用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策規(guī)劃。各市縣應(yīng)牢固樹立資源觀，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，為鎮(zhèn)村人居環(huán)境整治，實(shí)施鄉(xiāng)村振興拓展用地空間。應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民主體地位，用地增減掛鉤指標(biāo)應(yīng)優(yōu)先用于項(xiàng)目所在地的農(nóng)民生產(chǎn)生活、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)，并留足農(nóng)村非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地空間，支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，為農(nóng)民就近就地就業(yè)提供發(fā)展空間。節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑到小城鎮(zhèn)使用時(shí)，可優(yōu)先用于商服、商品性住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，以最大限度提高土地增值收益。
總之，創(chuàng)新組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，提高決策能力和執(zhí)行效果是農(nóng)村人居環(huán)境整治的關(guān)鍵，而搞好規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)，從根本上調(diào)整結(jié)構(gòu)布局，又是結(jié)合佳木斯市所屬縣（市）取得實(shí)際整治效果的思路引領(lǐng)，如果做到這兩點(diǎn)，就會(huì)克制短板，收到預(yù)期效果。