——如何設置領導機構和搞好規(guī)劃設計
張家繁
農村人居環(huán)境整治工作是習近平總書記親自推動、中央統(tǒng)一部署的三年重大民生工程，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須打好打贏的一場硬仗，也是全面建成小康社會必須完成的基礎性任務。如何打好打贏這場硬仗？通過對國家、省及佳市實施方案的學習領會，在吃透方案精神的基礎上，筆者認為，就佳木斯市所屬縣（市）目前狀況，關鍵在于各縣市要充分考慮我們的現(xiàn)實基礎，結合實際，因地制宜，科學組織、科學規(guī)劃，有布局、有重點、有序有效組織推進。對此，本文就如何領導機構設置和搞好規(guī)劃設計做以下研究，旨在為各級領導決策提供參考（多以富錦市為例）。
一、現(xiàn)行領導機構設置及規(guī)劃編制面臨的問題及矛盾
1、現(xiàn)行的組織工作機構不能夠從科學性、協(xié)調性、執(zhí)行力方面有力有序有效組織開展工作。農村人居環(huán)境整治是一項系統(tǒng)性戰(zhàn)略工程和艱巨任務，組織強有力的領導機構是重中之重。目前，在組織建設上的實施步驟，還是由農業(yè)農村局牽頭，各個職能部門配合的組織領導機構，無論是在工作指導上、推進上、協(xié)調上都會產生許多扯皮的問題，最終還是要拿到市政府常務會或市委擴大會上研究解決。各縣市普遍采取的成立領導小組，由農業(yè)農村局牽頭，各個相關職能部門配合的組織架構，具體工作任務分別由相關部門牽頭組織實施，看起來很完善，但實際運行過程中及顯示效果存在很多問題和矛盾。比如富錦市由市農業(yè)農村局牽頭落實這項艱巨任務，領導小組辦公室落在了市原新農村建設辦公室。在調查中發(fā)現(xiàn)，其辦公室負責統(tǒng)籌、協(xié)調、綜合、組織推動等日常工作由于人少、很多工作開展遇到的協(xié)調配合、執(zhí)行效果等方面大打折扣，全市2018年11月28日印發(fā)的《富錦市農村人居環(huán)境整治三年行動實施方案（2018——2020年）的通知（富辦發(fā)［2018］35號文件，在運行過程中，遇到很多實際問題以及配合部門存在推諉扯皮、辦事效率、效能低下等問題，致使有些工作處于停滯狀態(tài)。筆者認為，這種組織領導框架的弊端很多，必須從戰(zhàn)略上加以調整，創(chuàng)新組織領導機構，以有力有為的領導機構來組織實施打贏這場攻堅戰(zhàn)。
2、市鎮(zhèn)村全部缺少長遠規(guī)劃，不能夠從整體布局上、要素配置上、發(fā)展空間上有力有序有效按規(guī)劃組織推進。據(jù)調查，富錦市目前沒有編制出全市以及各鎮(zhèn)、各村對農村人居環(huán)境整治的系統(tǒng)性規(guī)劃。由于全市沒有形成市鎮(zhèn)村整體規(guī)劃，更談不上對市鎮(zhèn)村規(guī)劃的評估論證了。經調查，多數(shù)都是在原有基礎上修修補補，缺少對鎮(zhèn)、村產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展空間的整體設計和預留，存在著雨過地皮濕的應付、對付等淺嘗輒止的問題。而涉及到的相關職能部門、專業(yè)部門，由于2019年初的機構改革，調整合并重組，對此規(guī)劃編制也沒有做到盡快落實。基于這種狀況，目前開展的農村人居環(huán)境整治只是停留在頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的狀態(tài)中，缺少有效的整體整治和根治，而且在運行中面臨的矛盾又依然復雜。筆者認為，佳木斯市所屬各縣市必須在先有規(guī)劃編制的前提下，通過評估論證，再進行系統(tǒng)性的、有重點的、分次序的整治農村人居環(huán)境。
二、創(chuàng)新組織領導機制及搞好規(guī)劃編制的解決辦法
1、在組織領導上成立專門機構，科學領導整治。農村人居環(huán)境整治這項系統(tǒng)工程，時間已經過半，余下的時間緊，任務重，因此，必須要強化組織領導，成立專門機構。抽調專職干部，由市委、市政府任命一名副書記或副市長專門專職做這項工作，專門機構組建農村人居環(huán)境整治各個職能組。筆者認為各縣市應抽調技術專業(yè)干部，由專職機構設置成立。規(guī)劃組：主要對縣市農村人居環(huán)境進行系統(tǒng)規(guī)劃，主要設計各市縣保留哪些鎮(zhèn)村？合并哪些鎮(zhèn)村？抓緊選定三種類型行政村的數(shù)量，以及需要并遷村屯的數(shù)量，先從整體布局上規(guī)劃設計，然后對各鎮(zhèn)、各村進行具體要素評估，逐鎮(zhèn)逐村進行規(guī)劃設計。評估組：主要對各市縣總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村具體規(guī)劃進行評估論證，一個一個把關通過。政策組：主要整合國家、省道路、環(huán)保等對農村人居環(huán)境整治的政策資金投入，設立財政專戶，陽光操作，杜絕挪用截留，并負責組織資金申報等一些列文字材料的編寫及備案，納入微機化管理。投入組，主要根據(jù)各鎮(zhèn)人居環(huán)境整治項目，再通過程序審核流程后，予以撥付資金，并做好統(tǒng)計歸檔，以備審計監(jiān)督。施工組：主要由市縣或各鎮(zhèn)組織招標，確定專業(yè)隊伍施工，并做好包保質量承諾等工程質量備案，以備檢查。監(jiān)理組：主要由專業(yè)技術人員組成，對各類環(huán)境施工項目進行現(xiàn)場監(jiān)理監(jiān)督，確保質量安全保障。組建專業(yè)組織機構，就是提高對農村人居環(huán)境整治指揮操作的執(zhí)行力、提升工作效率和效果，使上下機構保持一致，工作部署一致、工作任務一致，工作節(jié)奏一致，專門打好打贏這場攻堅戰(zhàn)。
2、在規(guī)劃編制上系統(tǒng)全面，堅持“多規(guī)合一”。佳木斯市各縣市應以“多規(guī)合一”為原則，結合本市縣城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、村屯建設規(guī)劃、“兩頭兩尾”產業(yè)發(fā)展規(guī)劃等等，對全域縣市鎮(zhèn)村的空間形態(tài)、總體布局、產業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、基礎設施、公共服務等進行充分銜接，全面規(guī)劃、系統(tǒng)設計。要提高規(guī)劃的科學性、前瞻性、實效性和可操作性，圍繞有基礎、有特色、有潛力的產業(yè)，科學合理確定中心城鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)村和美麗宜居鄉(xiāng)村建設的目標層次，明晰重點，突出功能定位，實行一村一策，多種模式推進的方式，建設一批生產生活生態(tài)同步改善、一產二產三產深度融合的特色鎮(zhèn)村。一是精準組織專業(yè)技術隊伍，全面實施規(guī)劃編制。筆者認為，各縣市應根據(jù)國家和省、佳市方案精神，加強對本縣市鎮(zhèn)村建設發(fā)展趨勢預測和方向引導，規(guī)化鎮(zhèn)村布局調整，科學劃定未來鎮(zhèn)村建設發(fā)展分階段、分類別、分區(qū)域的任務目標和建設重點，加強對本市縣鎮(zhèn)村建設規(guī)劃的編制指引，合理調控建設規(guī)模，有效避免盲目過度建設。抓緊展開縣（市）、鎮(zhèn)、村三級規(guī)劃的分類編制、功能要素統(tǒng)籌、各類整治規(guī)劃、產業(yè)融合能力，解決矛盾出口、提升三級規(guī)劃水平這個首要問題。各縣市應拓展技術專業(yè)人才領域，組織一些各條戰(zhàn)線退休的專家，依靠這些專業(yè)人員對本市縣進行頂層設計，使編制的農村人居環(huán)境整治規(guī)劃，既管好當前，又考慮長遠，不留歷史遺憾，不浪費資源和避免建了扒、扒了建等決策失誤的問題發(fā)生。二是統(tǒng)籌考慮區(qū)域經濟，突出協(xié)調發(fā)展。要從佳木斯市區(qū)域經濟一體化的現(xiàn)實基礎和發(fā)展?jié)摿Τ霭l(fā)，做好縣域之間、農墾與縣域之間的整體布局規(guī)劃。三是各縣市應抓緊進行本地重點鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)的規(guī)劃。對重點鎮(zhèn)要充分考慮人居環(huán)境居住功能、服務功能、承載功能、發(fā)展功能。主要從小城鎮(zhèn)樓房建設便于居住環(huán)境改變，解決供暖配套問題和樓價低于城市問題，能夠吸引并遷村屯的農戶愿意入住。要從教育環(huán)境學前教育、中小學配套方面吸引農戶到小城鎮(zhèn)居住。要從鎮(zhèn)級衛(wèi)生醫(yī)療服務功能上吸引農戶到小城鎮(zhèn)居住。要從發(fā)展鎮(zhèn)級產業(yè)方面創(chuàng)造雙創(chuàng)就業(yè)載體，使遷居到小城鎮(zhèn)的農戶有業(yè)可就，就地轉化勞動力。要從繁榮商貿物流功能上創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境，穩(wěn)定物價和減少生活吃用成本，使小城鎮(zhèn)留得住農戶。四是精準規(guī)劃重點村的集聚發(fā)展功能。重點村應該從村級道路至通鎮(zhèn)道路利用承載功能、村級產業(yè)基礎、村級經濟、常駐人口數(shù)量、房屋建筑預留空間，承載并遷農戶條件基礎，污水排放地理環(huán)境，養(yǎng)殖出村預留發(fā)展養(yǎng)殖小區(qū)空間、發(fā)展各類特色產業(yè)及加工等方面的資源基礎環(huán)境，村級衛(wèi)生室及小學校等方面進行評估論證，作為是否確定重點村條件。五是精準規(guī)劃制定遷村并點不予保留村的要件條件。組織好專業(yè)技術人員，對各鎮(zhèn)選擇的不予保留村進行慎重評估，做好調查研究，反復論證，使遷村并點經得起歷史推敲，不出現(xiàn)差錯。六是建立“多規(guī)合一”規(guī)劃信息管理平臺。各市縣要將編制的鎮(zhèn)村規(guī)劃納入信息平臺統(tǒng)一管理，每個重點鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、重點村、遷村并點村都要在信息平臺上標明方位及農戶住宅方位、村莊整體效果圖，便于研究落實各項推進工作及任務，并配有詳細說明，便于遷村并點農戶選擇落戶村落。七是推進用好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策規(guī)劃。各市縣應牢固樹立資源觀，促進土地集約節(jié)約利用，為鎮(zhèn)村人居環(huán)境整治，實施鄉(xiāng)村振興拓展用地空間。應充分尊重農民意愿，維護農村集體經濟組織和農民主體地位，用地增減掛鉤指標應優(yōu)先用于項目所在地的農民生產生活、農村基礎設施和公益設施建設，并留足農村非農業(yè)產業(yè)發(fā)展建設用地空間，支持農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，為農民就近就地就業(yè)提供發(fā)展空間。節(jié)余指標調劑到小城鎮(zhèn)使用時，可優(yōu)先用于商服、商品性住宅等經營性用地，以最大限度提高土地增值收益。
總之，創(chuàng)新組織領導機制，提高決策能力和執(zhí)行效果是農村人居環(huán)境整治的關鍵，而搞好規(guī)劃頂層設計，從根本上調整結構布局，又是結合佳木斯市所屬縣（市）取得實際整治效果的思路引領，如果做到這兩點，就會克制短板，收到預期效果。